Wprowadzenie

Artykuł prezentuje problematykę realizacji Biuletynu Informacji Publicznej w kontekście prawa obywateli do powszechnego dostępu do informacji. Autorzy przedstawili podstawowe cechy, które charakteryzują Biuletyn, a mianowicie: zawartość informacyjną stron podmiotowych, aspekty informatyczne i zabezpieczanie danych BIP oraz analizę stron podmiotowych na przykładzie powiatów województwa zachodniopomorskiego oraz Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego i Urzędu Marszałkowskiego Województwa Zachodniopomorskiego, przeprowadzoną w okresie 10 - 25 lutego 2005 r.

Czym jest BIP?

Biuletyn Informacji Publicznej¹ to urzędowy publikator teleinformatyczny, składający się z ujednoliconego systemu stron w sieci informatycznej. Biuletyn został stworzony w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej.

Zadania portalu BIP (www.bip.gov.pl) są następujące:

• zapewnienie obywatelom Polski łatwego dostępu do ważnych informacji publicznych,
• udostępnienie podmiotom zobowiązanym do tworzenia własnych stron BIP zbioru informacji, dotyczących Biuletynu Informacji Publicznej oraz sugerowanych rozwiązań praktycznego podejścia do realizacji Ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. nr 112, poz. 1198).

Dostęp do informacji publicznych zawartych w Biuletynie jest możliwy poprzez jego stronę główną, według menu podmiotowego² lub przedmiotowego³ albo poprzez podmiotowe strony Biuletynu⁴.

Informacje

Na dzień 1 lipca 2003 r. podmioty zobligowane do publikowania informacji publicznej na mocy Ustawy o dostępie do informacji publicznej powinny zamieścić na swojej podmiotowej stronie BIP informacje określone w odpowiednich artykułach Ustawy o dostępie do informacji publicznej (z dn. 6 września 2001 r.). Dotyczą one zagadnień, takich jak:

• status prawny lub forma prawna,
• organizacja,
• przedmiot działania i kompetencje,
• organy i osoby sprawujące funkcje oraz ich kompetencje,
• struktura własnościowa podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 3-5,
• majątek, którym dysponują,
• zasady funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1,
• tryb działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych,
• tryb działania państwowych osób prawnych,
• tryb działania osób samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych oraz ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej
• sposoby stanowienia aktów publicznoprawnych,
• sposoby przyjmowania i załatwiania spraw (rysunek 1),
• informacja o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych.

Rysunek 1. Podmiotowa strona BIP prezentująca sposób załatwiania spraw


Źródło: spow.goleniow.bip.pl/public 23.02.2005.

Zgodnie z art. 6 pkt. 3e Ustawy o dostępie do informacji publicznej podmioty zobowiązane do tworzenia stron BIP od 1 stycznia 2004 r. obowiązane są do udostępniania informacji nt. stanu spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. Prezentacja spraw musi podlegać ograniczeniom ze względu na zapisy ustaw o ochronie danych osobowych. Każdy podmiot powinien określić, jakie informacje ze spraw może zamieścić publicznie, a jakie podlegają wyłączeniu z publikacji. Powinien także zostać określony sposób prezentacji tych spraw. Akty prawne nie precyzują tego. Rozwiązaniem wydaje się być przedstawienie wyżej wspomnianych informacji w sposób tabelaryczny (rysunek 2) lub prezentacja danych po wprowadzeniu odpowiednich informacji uwierzytelniających przez petenta, np. numeru pisma, daty pisma, numeru pesel lub innych danych identyfikujących sprawę.

Rysunek 2. Podmiotowa strona BIP prezentująca kolejność załatwiania spraw


Źródło: spow.drawskopomorskie.bip.pl/public 23.02.2005.

Jednymi z podmiotów, na które Ustawa nałożyła obowiązek udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy samorządu terytorialnego, a wśród nich organy powiatowe, będące przedmiotem analizy niniejszego artykułu. Obserwacją i analizą objęto strony podmiotowe BIP powiatów województwa zachodniopomorskiego oraz Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego i Urzędu Marszałkowskiego Województwa Zachodniopomorskiego.

Strona podmiotowa, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie BIP, powinna zawierać:

• logotyp BIP (identyczny z logo strony głównej BIP),
• imię i nazwisko, adres, numer telefonu, numer faksu i adres e-mail osób redagujących podmiotową stronę Biuletynu,
• instrukcję korzystania ze strony podmiotowej,
• menu przedmiotowe,
• informację o liczbie odwiedzin,
• rejestr zmian treści informacji publicznych, ze wskazaniem daty, od której zmiany te obowiązują,
• informację dotyczącą sposobu dostępu do informacji publicznych, będących w posiadaniu podmiotu tworzącego podmiotową stronę Biuletynu, a nieudostępnionych w Biuletynie,
• opublikowany sposób jej udostępnienia,
• moduł wyszukujący.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 Ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy. Ustawa ta nie wyłącza odpowiedniego stosowania przepisów Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926). Równocześnie przepis art. 5 ust. 3 Ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, iż nie można ograniczyć dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji. W związku z faktem, iż część informacji ze względu na wykluczenie jawności informacji publicznej nie jest publikowana na stronach podmiotowych BIP, podmiot zobowiązany jest do podania wykazu tych informacji, zakresu ich wyłączenia, a także przedstawienia podstawy wyłączenia. Podmiot zobowiązany jest także do wskazania organu lub osoby, która dokonała wyłączenia jawności, a w przypadku art. 5 ust. 2 (w myśl którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa) podaje się podmiot, w którego interesie dokonano wyłączenia jawności. Na mocy art. 8. ust. 6 podmiot udostępniający informację zobowiązany jest do uzupełnienia jej o swoje dane, podania tożsamości osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za jej treść, podania tożsamości osoby, która wprowadziła ją do zawartości podstrony BIP. Informacja udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej powinna także zawierać oznaczenie czasu wytworzenia i udostępnienia jej oraz zabezpieczenia możliwości identyfikacji czasu rzeczywistego udostępnienia informacji.

W zależności od tego, kto w danej jednostce jest wskazany jako odpowiedzialny za treść informacji, na tym ciąży odpowiedzialność za funkcjonowanie w systemie błędnej informacji. Może być to zarówno osoba wytwarzająca daną informację, jak również wyznaczona w jednostce organizacyjnej jako osoba odpowiedzialna za treść informacji umieszczonych w podmiotowej stronie BIP tej jednostki. Pracownik taki ponosi jedynie odpowiedzialność dyscyplinarną określoną w przepisach prawa pracy, za błędne podanie określonych informacji. W myśl art. 7 ust. 2 powyższej ustawy, dostęp do informacji jest bezpłatny z zastrzeżeniem art. 15, który stwierdza, że jeżeli informacja udostępniona na wniosek o udostępnienie wskazuje, że podmiot udostępniający będzie musiał ponieść koszt jej przekształcenia lub przeniesienia na nośnik wskazany we wniosku - podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji może pobrać opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot udostępniający informację, do którego wpłynął wniosek, musi poinformować wnioskodawcę o fakcie zaistnienia opłaty oraz jej wysokości w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji, zgodnie z wnioskiem, następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że ten dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Strona podmiotowa BIP jest stroną administracyjną i jej charakter jest czysto informacyjny. Nie jest to strona o charakterze komercyjnym. Zgodnie z §12 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 2002 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej podmiotowa strona tego Biuletynu nie może zawierać reklam i innych treści o charakterze komercyjnym. Biorąc to pod uwagę, nie wolno zamieszczać linków do stron komercyjnych, zamieszczać ogłoszeń i bannerów reklamujących produkty lub działania firm czy też list referencyjnych. Nie można również umieszczać ogłoszeń osób prywatnych, np. o chęci zbycia nieruchomości należącej do obywatela. Nie wolno publikować treści reklamujących firmę prowadzącą lub tworzącą BIP, a tym samym przedstawiać w różnej formie treści marketingowych.

Podmiotowe strony BIP

Podmiotowa strona BIP nie może być oparta o budowę klasycznej strony statycznej, ponieważ powinna zapewniać publikowanie, gromadzenie, wyszukiwanie, aktualizowanie w oparciu o mechanizmy bazodanowe. Takie rozwiązanie narzuca realizację publikacji treści wyszukiwanych jako odpowiedzi na pytania kierowane do bazy, wykorzystanie przy budowie zapytań z kreatorów raportów i graficznych interpretacji odpowiedzi, przeprowadzanie analiz danych w zakresie specjalnie zbudowanych procedur systematyk opracowanych dla danego podmiotu czy zadania publicznego. Do tworzenia stron Biuletynu należy stosować oprogramowanie wykorzystujące rozwiązania bazodanowe, umożliwiające rejestrowanie zmian w treści dokumentów, uwierzytelnianie użytkowników oraz funkcjonalności wymagane ustawą. Oprogramowanie CMS/CMF (Content Management System/Content Management Framework) stosowane do tworzenia stron Biuletynu musi spełniać wszystkie wymogi ustawy i rozporządzenia. Istotnym aspektem jednakże jest to, że część oprogramowania typu CMS/CMF dostępnego niekomercyjnie wymaga umieszczenia na tworzonych stronach informacji o tym oprogramowaniu. Dlatego należy zwrócić uwagę na licencję, na której takie oprogramowanie jest rozpowszechniane. Podmiotowe strony BIP, uwzględniając ich cechy organizacyjno-techniczne, powinny być wydzielone z aktualnego serwisu internetowego podmiotu w taki sposób, aby zapewnić dostęp do nich za pomocą umiejscowionego na stronie głównej serwisu internetowego przycisku ekranowego ze znakiem Biuletynu. Powinny także zawierać przycisk ekranowy z podłączonym adresem URL strony głównej portalu BIP. Podmiotowa strona BIP powinna być umieszczona na serwerze podmiotu lub innym serwerze, któremu powierzono obsługę podmiotu. W związku z rozwiązaniem ustawowym w zakresie technicznej realizacji budowy strony głównej portalu BIP, wynikającym z art. 9 ust. 1 oraz art. 9 ust. 2, nie istnieje żadne ograniczenie techniczne w realizacji podmiotowych stron BIP. W związku z tym, każde rozwiązanie spełniające standardy wynikające z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 maja 2002 r. jest rozwiązaniem prawidłowym i może zostać przyjęte do podłączenia jako właściwe po uprzednim przesłaniu drogą elektroniczną oświadczenia rejestracyjnego BIP do redakcji portalu (na adres bip@mswia.gov.pl). Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zajmuje się wybieraniem, w jakikolwiek sposób, firm wykonujących strony podmiotowe BIP, nie przewidziano również przyznawania homologacji takim firmom. MSWiA wykonuje jedynie działania ściśle określone w Ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tworzy stronę główną BIP, nie ma natomiast ustawowych kompetencji do organizacji prac związanych z tworzeniem stron podmiotowych BIP. Nie ma również ustawowej delegacji do wydawania zezwoleń bądź koncesji, czy też rekomendowania firm realizujących strony podmiotowe BIP. Przy wyborze takiej firmy należy przede wszystkim mieć na uwadze, czy jest ona w stanie spełnić wymagania i standardy określone w rozporządzeniu w sprawie BIP. MSWiA nie ponosi również odpowiedzialności za treść stron podmiotowych BIP, dokonuje jedynie podłączenia do portalu strony głównej BIP na zasadach określonych Ustawą o dostępie do informacji publicznej (art. 9 ust.1).

Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 maja 2002 r. dopuszcza możliwość umieszczania podmiotowych stron BIP na serwerach świadczących obsługę internetową danego podmiotu i niebędących jego własnością. W związku z tym dopuszczone jest rozwiązanie na bazie umowy stron do świadczenia usługi hostingu podmiotowej strony BIP. Podmiot realizujący zabezpieczenie techniczne musi zapewnić dostępność do stron BIP w pełnej ciągłości funkcjonalnej. Oznacza to, że na mocy paragrafu18 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej system musi być chroniony modułem bezpieczeństwa.

Przy budowie bezpieczeństwa ośrodków BIP należy uwzględnić takie elementy, jak:

• wykorzystanie mechanizmów wbudowanych w systemy operacyjne, tj. polityka haseł dostępu i ich uszczegółowiony poziom w zależności od funkcji użytkownika serwisu;
• kontrolowanie sesji połączeniowych na poziomie portów realizujących poszczególne serwisy, np. przekierowanie standardowych portów usług (np. UDP, TCP, FTP na inny port - dalszy);
• kontrolowanie ruchu na styku ośrodka, a dostępu do internetu na danym porcie (realizacja programowa lub sprzętowa);
• realizacja bezpiecznych połączeń z wykorzystaniem algorytmu SSL z odpowiednio długim kluczem sesji w zakresie szyfrowania poczty pobieranej (POP3, POP2 i IMAP), poczty wysyłanej (SMTP), szyfrowanie połączeń WWW;
• SSH - szyfrowanie zdalnej sesji;
• VPN - technologia wirtualnych kanałów połączeń sieci, czyli szyfrowania z tunelowaniem, jako łączenia odległych sieci LAN lub pojedynczych klientów przez wirtualny tunel w celu zapewnienia poufności przesyłanych danych;
• używanie szyfracji danych w zakresie przesyłania informacji na poziomie panelu administratora z wykorzystaniem np. protokołu PGP;
• użytkowanie systemów IDS-owych pozwalających na przeprowadzanie sesji nadzoru działania intruzów systemu oraz dziwnych zachowań użytkowników;
• techniki "zapór ogniowych";
• tworzenie redundantnych połączeń styku z internetem;
• zapewnienie analizy raportów systemowych z powiadomieniem;
• odpowiednia polityka zrealizowana w zakresie możliwości routerów brzegowych realizujących usługi połączeniowe.

Powyższe rozporządzenia (paragraf 19) nakłada na administratora serwisu, gdzie została osadzona podmiotowa strona BIP oraz portalu BIP, wykonywanie działalności archiwizacyjnej w zakresie zawartości treści strony oraz jej układu na nośniki zewnętrzne, czyli niezintegrowane bezpośrednio ze strukturą dysku, na którym umiejscowiona została podmiotowa strona serwisu BIP. Dopuszcza się rozwiązania archiwizacyjne oparte o ZIP-y, JAZZ-y, nośniki MO-magnetooptyczne, tasiemki streamerów DAT oraz płyty CD-RW, zewnętrzne dyski twarde oraz inne rodzaje pamięci masowej.

Analiza podmiotowych stron BIP

Jak wcześniej wspomniano, obserwacją i analizą objęto strony podmiotowe BIP powiatów województwa zachodniopomorskiego (21 stron podmiotowych) oraz Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego (1) i Urzędu Marszałkowskiego Województwa Zachodniopomorskiego (1). Obserwacje witryn internetowych prowadzono w okresie od 10 do 25 lutego 2005 r. Adresy podmiotowych stron BIP podmiotów objętych analizą pobrano z www.bip.gov.pl oraz www.um-zachodniopomorskie.pl. Każdej cesze analizowanych stron BIP przyznawano wartość "1" w przypadku, gdy badana cecha wystąpiła lub wartość "0", gdy nie zaobserwowano badanej cechy. Autorzy niniejszej analizy zauważyli, iż wiele podmiotów realizujących podmiotowe strony BIP niektóre informacje umieszcza w odnośnikach i nieułatwiających ich odnalezienia. Stąd, być może, wynika brak możliwości odszukania badanych cech na niektórych stronach podmiotowych.

Wśród badanych cech zaobserwowano znaczne zróżnicowanie w poziomie ich występowania, to znaczy część cech reprezentowana jest we wszystkich obserwowanych witrynach, aczkolwiek niektóre cechy wymagane Ustawą nie zostały odszukane na stronach podmiotowych w trakcie analizy.

W 100% badanych stron podmiotowych wystąpiły następujące cechy:

• logo (znak graficzny) BIP,
• moduł wyszukujący,
• przedmiot działania i kompetencje,
• organy i osoby sprawujące funkcje i ich kompetencje,
• zasady funkcjonowania podmiotów.

Podmiotowa strona BIP powinna zawierać dane osób ją redagujących. O ile analizowane podmiotowe strony Biuletynu w 91,30% prezentują imię i nazwisko osoby redagującej, w 89,96% numer jej telefonu i w 82,61% adres e-mail, o tyle już adres osoby redagującej znaleziono na 69,57% stron podmiotowych, a numer faksu znajdował się tylko w 43,48% badanych witryn. Ponad 80% badanych stron podmiotowych zawiera rejestr zmian treści informacji publicznych (82,61%), natomiast na znacznie mniejszej liczbie stron odnaleziono instrukcję korzystania z podmiotowej strony BIP (69,57%) oraz informację dotyczącą sposobu dostępu do informacji publicznych (60,87%). Znaczny odsetek obserwowanych stron podmiotowych (91,30%) zawiera informację o statusie prawnym lub formie prawnej, a 95,65% podmiotów prezentuje swoją organizację (rysunek 3).

W 91,30% obserwowanych przypadków strony podmiotowe BIP zawierają informację o trybie działania osób samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej oraz o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Zamieszczony na kolejnym slajdzie rysunek 3 przedstawia przykładową stronę podmiotową BIP, zawierającą informacje dotyczące organizacji starostwa. Poza nazwą wydziału lub stanowiska oraz nazwiskiem osoby dyrektora umieszczono także linki do zadań realizowanych przez poszczególne wydziały. Niestety, jak widać na poniższym zrzucie ekranu, linki prowadzą do stron pozbawionych informacji. W takim przypadku zasadnym byłoby nie umieszczać linków, jeżeli osoby odpowiedzialne za stronę podmiotową nie zadbały o jej zawartość informacyjną.

Rysunek 3. Podmiotowa strona BIP prezentująca schemat organizacyjny starostwa oraz podstrona niezawierająca informacji o zadaniach przykładowego wydziału w strukturze starostwa

Źródło: spow.gryfice.ibip.pl/public, 23.02.2005.

Uchybienia występują także w kwestii oznaczenia informacji udostępnianych w Biuletynie. Wspomniany wcześniej art. 8 ust. 6 Ustawy o dostępie do informacji publicznych określa cechy, jakimi powinna być opatrzona informacja znajdująca się na stronie podmiotowej BIP. Niestety, częstą praktyką jest niezamieszczanie np. danych autora informacji czy też oznaczenia czasu jej wytworzenia (rysunek 4).

Rysunek 4. Podmiotowa strona BIP z informacją pozbawioną danych autora dokumentu, osoby udostępniającej i ostatnio modyfikującej stronę


Źródło: spow.drawskopomorskie.ibip.pl/public, 23.02.2005.

Badane podmioty w 73,91% przypadków prezentują na swoich stronach podmiotowych majątek, którym dysponują, a 82,61% podmiotów umieszcza informację o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Informację o sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych odnaleziono na stronach podmiotowych BIP 69,57% badanych podmiotów. W trakcie obserwacji podmiotowych stron BIP odnotowano znaczne trudności w odnalezieniu informacji nieopublikowanych ze względu na wykluczenie jawności informacji publicznej. W przypadku podania wykazu tych informacji oraz podmiotu, w którego interesie dokonano wyłączenia jawności (art. 5 ust. 2) na żadnej z obserwowanych stron podmiotowych nie odnaleziono wspomnianych informacji. Pozostałe cechy związane z informacjami nieopublikowanymi ze względu na wykluczenie jawności informacji publicznej prezentowane były w sporadycznych przypadkach i dotyczyły: podania zakresu wyłączenia - 4,35% (1 strona podmiotowa), wskazania organu lub osoby, która dokonała wyłączenia jawności (4,35% - 1 strona podmiotowa) oraz podania podstawy wyłączenia (13,04% - 3 strony podmiotowe).

Podsumowanie

Obserwacje witryn stron podmiotowych BIP powiatów województwa zachodniopomorskiego oraz Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego i Urzędu Marszałkowskiego Województwa Zachodniopomorskiego pokazały, iż wszystkie podmioty spełniają podstawowy wymóg Ustawy o dostępie do informacji publicznych. Podmioty te jednakże w różnym stopniu wypełniają obowiązek udostępniania informacji. Także jakość stron podmiotowych oraz rozwiązania techniczne przyjęte w procesie ich tworzenia pozostawiają wiele do życzenia - często układ treści jest nieprzyjazny użytkownikowi, przez co informacja, która prawdopodobnie jest zamieszczona w serwisie, staje się trudna lub niemożliwa do odnalezienia. Obserwacje stron podmiotowych realizowane były jednorazowo, po raz pierwszy. Autorzy zamierzają przeprowadzić podobne obserwacje, aby zaobserwować zmiany zachodzące w realizacji Ustawy przez badane podmioty województwa zachodniopomorskiego.

Bibliografia

• Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
• Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.
• Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 2002 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej.

Netografia

• www.bip.gov.pl, 04.01.2005.

Podmiotowe strony Biuletynu Informacji Publicznej powiatów województwa zachodniopomorskiego oraz Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego (www.szczecin.uw.gov.pl) i Urzędu Marszałkowskiego Województwa Zachodniopomorskiego (www.bip.um-zachodniopomorskie.pl), 10-25.02.2005 r.